行政机关违法强制清理温室大棚等地上物应当承担哪些赔偿责任？

摘要：本文通过案例探讨了被征收人租用的国有土地上建造的温室大棚在被行政机关违法强拆后责任主体的认定，赔偿范围和赔偿标准的司法认定问题。

关键词：温室大棚的征收补偿、国有土地上房屋征收、土地租赁、赔偿范围、违法强拆

案情简介：

被征收人：王XX

征收人：长春净月高新技术产业开发区管理委员会

被征收对象：王XX租用的国有土地上的房屋及地上附属物（房屋及地上附属物未经登记）

征收项目：国有土地收储

案件事实：

王XX于2001年与吉林农业大学农场农业分场签订了租期20年的土地租用协议书，后双方将租期修改为5年，即从2001年12月17日起至2006年12月17日止。协议约定每年每公顷租金2000元，租金每年1月1日前支付，租赁土地2.3公顷可用于种植、养殖及建温室、果园等必要的生产设施，但不得私自转让或改变土地用途。合同期满后，乙方无条件拆除地上建筑物，恢复土地原貌交回甲方。同时还约定，在期满后如果国家不征用乙方有优先承包权，在租赁期内如国家征收土地，甲方不承担任何责任，地上，地上经济作物损失可与征用方协商解决，地上，地上物赔偿归乙方所有到期后，双方未另行签订书面合同，租金一年一议、一年一交。王XX的租金交到2009年，但土地一直使用该地至2014年。2010年3月19日，净月管委会与吉林农业大学签订《国有土地使用权收购补偿合同》，将包括王XX使用土地在内的国有土地共282.0842公顷予以收购。2015年5月10日，双方签订了交接书，在付清一期收购补偿费用后，将176公顷土地和相关权属资料以及282.0842公顷土地范围内的土地承包（租赁）合同（不包含王XX等租赁合同到期的承租户）、房屋等地上建筑的权属资料交付给净月管委会，该明细中不包括王XX租赁使用的土地。因吉林农业大学没能收回王XX使用的土地，将土地交给净月管委会使用，净月管委会下属的土地收购中心于2014年3月11日对王XX下达催告书，责令其五日内自行拆除地上建筑物，否则将予以强制拆除。在王XX未自行拆除的情况下，2014年3月28日，由净月管委会下属的土地收购储备中心组织实施，对王XX在租赁土地上建造的房屋及其他地上物进行了拆除。为解决王XX阻止施工问题，经净月管委会协调，吉林和信房地山开发有限公司于2014年7月15日和8月12日分两次给王XX补偿款240000元。此后，王XX针对强拆及行政赔偿提起诉讼（王XX诉请300万赔偿）。

案涉法律问题：

一、关于本案责任主体及被诉行政行为定性问题。

1、净月管委会是本案适格被告。

根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定：“土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。”该司法解释规定内容虽然针对的是侵犯农村集体土地所有权或使用权的情况，但却体现了司法权对于土地储备机构不当行为致讼的被诉适格主体选择，故在案涉土地收购储备中心是由净月管委会组建并隶属净月管委会的情况下，认定净月管委会为本案适格被告并无不当。

2、案涉被诉行政强制行为的性质和合法性认定。

净月管委会主张收储中心的行为不是行政征收行为，不适用征收程序。虽然通过与土地使用权人协议的方式对国有土地进行收储是否属于行政征收对本案处理会产生一定影响，但是本案的关键不是对协议收储土地是不是行政征收作出判断，而是对王海山的诉讼对象——强制拆除这一行为的性质如何界定。2012年1月1日起实施的《中华人民共和国行政强制法》第二条第一款规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”无论是净月管委会还是收储中心，其组织实施的强制拆除行为是依靠行政机关的公权力完成，其目的不是对王XX的财物实施暂时性控制的行为，而是强制王XX履行义务的行为。不管净月管委会采取这样的行为是否依法，但就这一行为来讲，其性质应归类为行政强制行为中的行政强制执行。同时，《中华人民共和国行政强制法》第三条第一款规定：“行政强制的设定和实施，适用本法。”第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”该法第四章“行政强制执行程序”对行政强制执行的依据、方法、步骤等做出了明确规定。显然，净月管委会没有按照《中华人民共和国行政强制法》规定的方法和步骤采取行政强制执行措施，不符合《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行合法性标准的规定。

二、关于赔偿范围及标准问题。

1、赔偿范围的认定。

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案历经多轮诉讼，纠纷绵延日久，净月管委会在作出案涉行政强制执行行为时，并未采用录像、公证等方式固定证据，既导致王XX在客观上无法就案涉标的物的种类充分举证，又使得案涉标的物无法通过鉴定评估的方式确定价值，应当对此承担不利后果。故法院为解决实际争议，依据举证责任的相关规定，认定本案赔偿范围应当包括地上建筑、温室大棚内葡萄、室外树苗以及王XX自案涉违法行政行为发生至今的扩大损失。

2、赔偿标准的认定。

从切实维护行政相对人合法权益的角度出发，在参照相关补偿标准的同时，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验常识等，依法适用司法自由裁量权，对案涉标的物的赔偿标准予以酌情裁判。

1）关于地上建筑部分的赔偿问题。案涉《拆迁房屋、附属物登记表》系净月管委会在案涉地块踏查摸排过程中制作形成，彼时案涉纠纷尚未形成诉讼，王XX及亲属虽未在该踏查表上签字，但亦不能提供关于大棚、鱼塘等其他地上物存在漏项的有力证据。结合该表格对地上房屋、大棚具体数据以及鸡架、狗窝、围墙、卫星天线等附属设施的信息记载详尽程度考虑，法院对该表格地上建筑部分的信息予以采信。并参照《长春净月经济开发区拆迁安置补偿管理暂行办法》规定，按照强拆行为发生时2014年相关最高补偿标准进行计算，得出表格记载的内容总计应补偿409331.44元的作法并无不当。

2）关于温室大棚内葡萄及室外树苗的赔偿问题。首先，对于案涉《拆迁房屋、附属物登记表》，结合案情，无论从标题还是从类别上讲，只能对案涉地上建筑物起到证明效力，但不能涵盖种植物。王XX已就其主张种植物的存在提供了初步证据，净月管委会的违法强拆行为导致王XX无法充分举证，故对于王XX主张的温室大棚内葡萄及室外树苗损失应由净月管委会承担举证责任，净月管委会在不能举证的情况下，应当承担不利的法律后果。其次，王XX的温室大棚并非因拆迁临时修建，且经营多年，依照普通生产生活逻辑，温室大棚不应空置，且葡萄为多年生作物，可以推定温室大棚内的葡萄存在。因本案无法采取鉴定手段，当事人双方亦不能提供关于葡萄品种及产量的证据，本院通过咨询有关葡萄科目专家以及园林部门的一线工作人员得知，土壤、品种都会极大影响葡萄的产量和价格，其亩（666.7平方米）产量与每市斤的价格一般成反比，2014年常见大棚葡萄的亩产约在2000市斤至4000市斤，科研地可能会更高，价格一般在每市斤8至14元。2014年3月案涉行政强制执行行为发生时，温室大棚内葡萄一般不会结果实，但却令王XX丧失了当年后续季节的收成。法院结合当年市场普通品种葡萄批发价格及单季亩产量考量，酌定按照单季收获亩产3000市斤、每市斤价格10元的标准确定赔偿数额，则1640平方米温室大棚种植面积约为2.46亩，葡萄赔偿总额应为73800元。最后，王XX维权之心虽属人之常情，但其在多轮诉讼中对室外种植树苗品种、树龄、数量的陈述多次构成反言，不符合诚信原则，法院不予采信。法院梳理王XX关于树苗的多次主张内容，对王XX租赁土地中的空地面积以及地上建筑的分散坐落情况进行考量，决定按照王XX初次主张的3万棵杨树苗的数量予以保护；法院在咨询园林部门工作人员后得知，树苗价格市场化，但不能以成材树木对待，2至3年生杨树苗批发价一般是每棵1.5元左右，如果正规招标价可能在每棵2元以上，法院综合考虑2至3年生杨树苗批发价及正规招标价等因素，酌定每棵杨树苗价格为2元，杨树苗赔偿总额共计60000元。

3）关于赔偿总额及利息问题。首先，如前所述，净月管委会对王XX的初始赔偿总额应为409331.44+133800=543131.44元，但是吉林和信房地产开发有限公司给付王海山的240000元系净月管委会协调产生，且王XX与该公司并无其它经济纠纷或经济往来，依据一般性的法律救济填补原则，王XX不应就同一损害事实获得两份赔偿利益，法院对此予以扣除并无不当，故本案实际赔偿总额（不含利息）应为543131.44-240000=303131.44元。其次，案涉违法行政行为系2014年3月28日发生，至今已届数年，王XX的损失实际上一直处于扩大状态，该种损失同样属于行政赔偿法律规定意义上的直接损失，法院决定采用保护贷款利息的方式予以救济，但由于存在扣除吉林和信房地产开发有限公司给付款项的问题，故该利息应以该公司向王XX给付该款项的时间为界进行分段计算。因该公司并未明确具体给付时间，法院参考其书面证言内容，决定以2014年8月31日为利息计算分界时点，在此时点之前，以543131.44元为基数保护贷款利息，在此时点之后，以303131.44元为基数保护贷款利息。

3、其他诉讼请求的认定。

1）关于王XX诉请净月管委会应当承担无法履行租赁期限的损失。.在案涉土地被国家收储，王XX因行政机关违法行为，能就地上物获得赔偿利益的情况下，土地租赁协议期限与本案焦点没有行政法上的关系，故王XX关于净月管委会应当承担无法履行租赁期限的损失主张不能成立。

2）关于王XX诉请净月管委会赔偿房屋内物品的损失。净月管委会将拆除房屋及附属物时的物品存放在王海山所在的社区保管，已经尽到审慎保管的义务，并未造成王海山此部分的经济损失，王XX怠于维护该部分自身权益，对不利后果应当自行承担。

律师建议：

1、从本案的判决结果可知，案涉建筑物即使存在土地租赁期限到期的问题，在征收部门违法强拆的情形下，被征收人就地上房屋及附属物依然可以获得补偿。因此，对于土地租赁期限到期的案件，律师建议被征收人如果存在违法强拆的情形，依旧可以针对强拆提起诉讼并诉请要求行政赔偿。

2、对于强拆行为导致的损失赔偿，从本案判决可知，对于房屋和地上附属物的赔偿，依然需要参照当时的安置补偿标准进行认定，但在举证不能的情形下，法院酌情依照补偿安置方案的最高标准进行补偿。因此，律师建议，如果对依照安置补偿标准进行认定赔偿金额有异议的情况下，在房屋及附属物未被强拆之前最好能够自行鉴定或者对房屋进行细致的拍照和录像取证，争取后续能够将损失赔偿金额在合理范围内进行最大化的争取。

3、对于征收人在强拆过程中，行政机关已经搬出代为保管的物品，律师建议被征收人要及时领取，否则后期如果产生损失很难对赔偿诉请得到法院支持。

4、在强拆之后，对于实际损失赔偿总额的认定，可以要求对利息损失进行一并主张。