上海高级人民法院《关于非公司制企业清算法律问题的研讨综述》

摘要：对于非公司制企业清算能否参照适用《公司法》及其司法解释规定，实践中有较大争议。与会者围绕对非公司制企业出资人或开办单位、主管部门能否参照公司法或破产法相关规定追究清算赔偿责任等问题，进行了讨论交流。

上海市高级人民法院

关于非公司制企业清算法律问题的研讨综述

近期，有的基层法院反映涉及非公司制企业清算的问题，由于法律规定不明确，处理存在难点，对于非公司制企业清算能否参照适用《公司法》及其司法解释规定，实践中有较大争议。近日，高院民二庭召开了专题研讨会，高中院商事审判庭庭长、分管庭长，破产和公司案件合议庭审判长，以及部分基层法院民二庭庭长参加了研讨。与会者围绕对非公司制企业出资人或开办单位、主管部门能否参照公司法或破产法相关规定追究清算赔偿责任，债权人申请非公司制企业强制清算能否受理等问题，进行了讨论交流。现将研讨情况汇总整理如下，供审判实践参考。

一、非公司制企业清算义务人怠于履行清算义务，致使债权人的债权遭受实际损失的，债权人能否追究其清算赔偿责任？

第一种意见认为，非公司制企业清算义务人消极不作为，可依侵权法律关系追究其依法应承担的赔偿责任。理由如下：第一，从法理逻辑上看，当法律规定的一项权利，需通过相应义务主体的积极行为才能实现时，义务人的不作为必然导致该权利不能实现，义务人需对此承担法律责任。如果清算义务人怠于履行清算义务，该消极不作为行为将会构成对企业财产的侵害，并给债权人造成损失，理应承担清算赔偿责任。第二，依照现行法律规定，清算义务人怠于履行清算义务符合《民法通则》第一百零六条规定的侵权行为民事责任构成要件。对于法律法规业已明确规定的清算义务，非公司制企业清算义务人怠于履行，存在故意或过失的消极不作为，导致企业财产损失，债权人利益因此受损，符合侵权责任构成要件。

第二种意见认为，不能追究非公司制企业清算义务人的赔偿责任。主要理由为：第一，关于承担清算赔偿责任的规定尚不明确。虽然相关法律规定了非公司制企业解散后也应当清算，但对不清算的法律责任后果并无明确规定。第二，非公司制企业清算义务人难以确定。非公司制企业的清算义务人原则上应为企业出资人，但这些出资人比较特殊。如，国有企业的出资人为国家，城镇、乡村集体企业的出资人为劳动群众和乡村农民集体，外延笼统，对象不明。此外，这类企业的出资人地位往往是通过行政划拨等非经济方式取得，出资人主观上没有投资意愿，客观上亦无出资行为，因此不宜追究其清算赔偿责任。第三，易造成权利义务关系失衡。许多非公司制企业财产流失属于历史原因造成，其清算义务人主观上既无过错，客观上亦未从中获得任何利益，追究其清算赔偿责任，有违权利义务对等原则。

研讨会倾向于上述第一种意见，认为债权人可以追究非公司制企业清算义务人怠于履行清算义务的赔偿责任。同时还需注意以下几点：

第一，对于法人型非公司制企业的清算义务人，不宜适用公司法的相关规定追究清算赔偿责任。《公司法司法解释（二）》中有关公司清算义务人承担清算赔偿责任的规定，仅适用于公司制企业，不适用于非公司法人企业。被追究赔偿责任的非公司法人企业清算义务人，符合《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》规定情形的，可适用该批复予以追究。国有企业清算义务人的赔偿责任，需注意主管单位与出资人地位的区别，并注意坚持权利与义务相一致的原则；而股份合作制企业则属于一种较为特殊的企业类型，

现阶段只有部门或地方规章对其规范，且其内部权属关系较为复杂，又多历史遗留问题，故在处理其股东清算赔偿责任时应当慎重，必要时上报统一处理标准。

第二，对于非法人型企业的清算义务人，可依照相关法律规定追究其相应的民事责任。涉及普通合伙企业、个人独资企业清算义务人的赔偿责任，可分别依据《合伙企业法》第三十九条、《个人独资企业法》第三十一条的规定，追究清算义务人的连带清偿责任。

第三，应分清不同类型非公司制企业的清算义务主体。清算义务主体可依照有关法律法规予以确定。如，关于全民、集体所有制企业法人的清算义务人，根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第59条规定，企业主管机关组织清算小组进行清算；关于非法人的合伙企业、个人独资企业的清算义务人，根据《合伙企业法》第八十六条和《个人独资企业法》第二十七条规定，合伙人、投资人是其清算义务人。

第四，认定清算义务人清算赔偿责任时，应考虑债权人损失与清算义务人违反清算义务行为之间是否存在因果关系。因果关系是侵权行为民事责任构成要件之一，当债权人依据侵权法律关系追究清算义务人清算赔偿责任时，法院应审查因果关系构成要件是否成立，不能仅因出现无法清算的情况，就直接据此认定清算义务人承担清算赔偿责任。

二、关于债权人申请非公司制企业强制清算能否受理的问题。

第一种意见认为，应予受理。主要理由如下：第一，我国法律对企业解散应当进行清算有明确规定，并不因其非公司制企业而有例外。《民法通则》第四十七条规定“企业法人解散，应当成立清算组织，进行清算。企业法人被撤销、被宣告破产的，应当由主管机关或者人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织，进行清算。”《企业法人登记管理条例》也有相关规定。对于非法人企业解散，如《合伙企业法》第八十六条和《个人独资企业法》第二十七条分别规定了合伙人与投资人的清算义务。法律、行政法规既然已对清算义务作出明确规定，义务主体就应依法履行，否则即属违法。故当自行清算无法有效进行时，应以强制清算作为债权人实现权利途径，以保证法律有效实施。第二，受理强制清算有利于依法保护债权人利益。企业财产同时是清算义务人和债权人自身利益实现的基础，但清算义务人往往是企业经营管理、盈余分配等实体权利的掌控者，债权人仅仅作为企业的请求权人，双方权利地位并不对等，通过公权力介入建立正当程序，能公平地清偿企业债务，应成为债权人合法债权实现的重要保障。

第二种意见认为，不予受理。主要理由如下：第一，受理强制清算的法律依据不足。虽然相关法律法规规定了非公司制企业解散后的清算义务，但是并未明确规定债权人有权向人民法院申请强制清算。但如果符合破产原因的，则可申请该企业破产。第二，审判实践缺乏操作细则。若受理该类企业强制清算，目前案由、案号、审理程序等方面均没有具体规定，处理争议会较多。第三，不能参照公司强制清算程序。因国有企业、集体所有制企业或股份合作制企业与公司分属不同类型的企业，且客观上存在不少历史遗留问题，故不能参照适用公司强制清算程序处理。第四，可引导释明债权人通过诉讼途径主张债权。对于合伙企业、个人独资企业这类合伙人、投资人对企业债务承担连带清偿责任的非公司制企业，可向债权人释明，通过对出资人、投资人提起诉讼方式主张债权。

研讨会中，上述问题争议较大，未能形成倾向性意见，但与会者一致认为，应将根据现行法律法规依法受理作为基本原则。例如，《合伙企业法》第八十六条及《个人独资企业法》第二十七条均规定了相应权利主体可申请法院指定清算人进行清算，当然实践操作确存在具体程序规则不明的困难，如果非公司制企业出现破产原因，则尽量依照破产程序予以受理，通过破产清算程序达到企业清算的目的。此外，非公司制企业强制清算问题不仅是法律问题，还涉及到司法政策导向，高院将上报最高法院研究明确。

三、对于《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》（法释〔2008〕10号）中“债务人的有关人员”如何理解把握？

在一起股东损害公司债权人利益责任纠纷案件中，某非公司制企业被吊销营业执照后，作为该企业主管单位和出资人的某开发中心未予以清算。某债权人向法院申请该企业破产后，因债务人财产清算所需资料和企业人员均下落不明，法院以无法清算为由终结破产清算程序。债权人遂以某开发中心为被告提起诉讼，认为某开发中心怠于履行清算义务致使债务人无法清算，严重损害债权人利益，要求其对债务人未清偿债务承担清偿责任。该类诉讼，涉及《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》有关规定的理解，目前各法院认识尚不统一。

《最高人民法院关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》（法释〔2008〕10号）中规定，“……债务人的有关人员不履行法定义务，人民法院可依据有关法律规定追究其相应法律责任；其行为导致无法清算或者造成损失，有关权利人起诉请求其承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”对上述规定中“债务人的有关人员”范围存在不同意见：

第一种意见认为，上述批复所称“债务人的有关人员”的落脚点在于“有关人员”，根据其文义理解，有关人员的范围应限于负有妥善保管企业财产、资料义务以及在破产程序中负有提供、移交企业财产、资料资产义务的企业直接责任人员，如法定代表人、董事、高管等个人。公司股东、企业出资人中的单位主体不在其列。

第二种意见认为，根据批复规定，有关人员不履行法定义务导致企业无法清算或者造成损失的，应追究其相应法律责任。因此，企业有关人员的行为导致无法清算所承担的民事责任，主要是基于清算义务人怠于履行清算义务的事实。非公司制企业出资人、有限责任公司股东、股份有限公司控股股东等是法律规定的清算义务人。故清算义务人不论其是个人还是单位，属于批复所称的“债务人的有关人员”。

研讨会倾向性认为，依法负有妥善保管、提供或移交企业财产和资料的法定代表人、董事、高管等个人，以及公司股东等清算义务人均属于批复中“债务人的有关人员”范围。主要理由是：首先，最高法院上述批复内容围绕的是人员下落不明或财产状况不清情形下的企业破产清算，批复的相关规定应理解为旨在督促企业清算义务人履行清算义务和督促企业有关人员配合履行清算义务，使债务人得以依法清算。因此，理解“债务人的有关人员”不能脱离批复的制订背景。其次，根据《企业破产法》第十五条、第一百二十七条规定，负有妥善保管企业财产、资料的义务和配合依法清算法定义务的债务人的有关人员，应包括企业法定代表人、财务管理等经营管理人员。这些人员是否履行了清算、保管等法定义务，直接关系到清算的依法进行以及相关权利人的合法权益；同时，根据《企业破产法》第七条、《公司法》第一百八十四条的规定，公司股东是法律规定的清算义务人，当然依法负有申请具有破产原因的已解散企业破产清算的责任，而股东既有自然人也有法人担任，因此，批复中“债务人的有关人员”范围的界定，不应将单位主体排除与外。凡与债务人企业依法清算相关的责任人（包括自然人和法人），均属“债务人的有关人员”。由于该主体范围的把握，涉及批复内容的本意理解，宜上报最高法院进一步明确。